China Environment News: Environmental Public Interest Litigation Is Silently Progressing

环境公益诉讼，在沉默中前行
2005-10-31 本报记者 刘晓星

　　日前，一场因“起诉被驳回”而引发的“污染受害者权益保护研讨会”在北京举行。北京百旺家苑小区的5位居民代表因质疑修建在自家小区附近的高压输电线路可能产生电磁辐射，以建设单位在未提交环境影响评价报告的情况下核发《建设工程规划许可证》为由，将北京市规划委员会告上法庭。法院以原告与被诉具体行政行为无利害关系为由驳回了原告的起诉。
　　由一个社区自发组织的研讨会居然吸引了国内法学界和环保领域的数十位权威专家、教授，缘于此案和众多此前法律界所关注的环境公益诉讼一样，折射出环境公益诉讼的缺位所带来的无奈。正在修改的《民事诉讼法》能否将有关民事公益诉讼制度的理念和架构设计为真正的国家法律，成为与会人员热议的话题。与会者针对环境公益诉讼的主体资格、政府责任等方面进行“会诊”和研讨。
　　“如果不尽快建立环境公益诉讼制度，环境保护的事件是窒息的。”中国政法大学教授王灿发说。近年来，百姓的环境权益受到侵害而得不到司法救助的问题日益突出，从“北京百旺家苑事件”到“圆明园湖底防渗工程”，人们不得不无奈地保持着一种法律的沉默。
　　作为世界著名的遗址，圆明园防渗工程引发了社会各界强烈的反对之声。然而，就在社会各界通过听证会这种公众参与的有效方式来为圆明园大声疾呼之时，我们不得不面对这样一个事实:面对存在的违法事实，法律却显得非常无力。回放整个事件，通过法律途径解决问题似乎被排出在外，没有人提出要告工程实施者破坏文化遗产，也没有人提出要告相关主管部门监管不力。其实，“非不愿也，是不能也。”
　　依照我国《民事诉讼法》的规定，只有直接受到权益损害的受害人才能作为原告，提起诉讼。“《民事诉讼法》规定关于当事人资格的限制是公益诉讼中最大的障碍。”王灿发说。“圆明园的生态环境遭到破坏，可以说是所有人都是受害者，但却没有一个人可以诉诸法律，因为没有人符合原告的条件——直接受害人，没有人可以提起环保公益诉讼。”他解释说，《行政诉讼法》中说的直接受害人采用的是一种特质的排他性，也就是说这个东西是你的，不是别人的，这对于环境保护非常不利。北京百旺家苑等众多事件如果与个人没有利害关系，即使能够引发诉讼程序，在我国目前《民事诉讼法》规定关于当事人资格限定的情况下，往往也会以败诉或被法院驳回起诉而告终。
　　今年4月在成都召开的《民事诉讼法》修改建议稿的研讨会上，国家诉讼法学会有关人士透露，公益诉讼制度有望得到具体的确立。他说，确立公益诉讼的前提是在《民事诉讼法》中拓展当事人的概念，即《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有利害关系的当事人”之规定，这也成为公益诉讼的突破口。
　　然而，据记者了解，公益诉讼进入《民事诉讼法》并不像众人所期盼的那样顺利，专家们也对此表示了相当的担忧。王灿发认为，立法机关考虑的是这一来源于西方的“洋制度”在中国会不会出现“水土不服”，会不会引发诉讼乱用。
　　公益诉讼的最大特征之一就是司法判决的“效力扩张”，即一个判决可以同时适用于其他案情类似却没有经过诉讼的当事人。有专家忧虑，中国是成文法国家，不能轻易采纳判例制度，否则会造成司法制度上的混乱，而公益制度恰恰有这方面的危险。另一方面，公益诉讼很容易导致公民的权利滥用。因为公益诉讼不要求起诉人对被诉行为有直接利害关系，而只要有大致的威胁存在就可以，这样一来，法院会应接不暇。另外，公益起诉还有可能成为某些别有用心者报复陷害和拖累被告的手段。
　　无独有偶，就在此次研讨会举行几天后，记者在参加“绿家园”的记者沙龙时，一位环境法律界专家的一席话证明了专家们的担忧不无道理。他说，尽管有学界和民间的一致呼声，但因为一些法律制度之外的因素，以维护公共利益为首要目标的“公益诉讼”制度恐怕难以在短期内出台。有关人士认为中国的诉讼制度不能脱离中国的实际，在实现全面法治之前，不管哪种诉讼制度的设计，除了考虑中国的司法需要，还要考虑司法之外的其他社会条件。
　　即便如此，一些高举着环境公益诉讼旗帜的个人仍以不屈不挠的精神，力图以个案的影响唤起我们对一种新的制度的关注；中华环保联合会、中国政法大学污染受害者法律帮助中心等众多环保组织也在为环境公益诉讼制度积极呐喊和实践着。正如王灿发教授所说，法治进程中的一个流花、浪头最后将成浪潮，我国的公益诉讼制度正处在英雄时代到法治时代的转型。